「中國是否會攻打台灣」仍不可知。不過,台灣確實應該讓中國的領導人明白,發動戰爭的代價會大過利益。台灣應該採取什麼戰略,如何實質調整目前的國防規劃,建立確實可信的嚇阻態勢?


本專題系列出自喬治梅森大學出版的英文專論: A Question of Time: Enhancing Taiwan’s Conventional Deterrence Posture(閱讀原文:連結)。


感謝喬治梅森大學「安全政策研究中心」 (Center for Security Policy Studies) 授權全文的翻譯及轉載。為讓讀者便於閱讀,我們將內容依原始章節區分。本文所有權利歸喬治梅森大學所有。


我們也與《時間問題》的主要作者進行了訪談。我們討論了嚇阻的概念與基本邏輯,台灣是否以及為何應該為戰爭作準備,研究團隊給台灣的國防建議,以及在危機動盪時期辯論這些議題的價值。請點入此處閱讀我們與作者的對話:連結

走一條中間路線,介於台灣當前規畫與大多數美國國防專家建議之間

中國似乎偏好在灰色地帶挑戰台灣。在可預見的未來,挑釁、顛覆和假資訊比起飛彈攻擊、海上封鎖或入侵,為更可能的威脅。為了反制灰色地帶挑戰,台灣需要能夠在和平期間及寬容環境中運作的傳統載台。大多數建議台灣專注於非傳統載台的美國分析家往往忽略了這一需求:他們忘記武器系統和載台不但有作戰目的,也有政治和象徵上的功能。針對灰色地帶威脅,遠洋船艦、現代戰鬥機和其他傳統武器能向國內和國際社會傳達決心。傳統武器的這個重要角色,是非傳統系統(如飛彈、水雷和巡邏艇)無法滿足的。基於這些原因,台灣的海軍和空軍不應該僅採用非傳統、不對稱的海空態勢。台灣必須保留傳統船艦和戰鬥機的一定存量,才能在灰色地帶對抗中國。


但台灣不該過度投資於傳統的海空兵力結構。第一,台灣就位於中國長程攻擊系統的射程內。傳統戰艦戰機在灰色地帶的優勢特點(亦即高能見度與科技能力),到了戰時就變成不利條件[註 149]。中國一定會在戰事一啟階段就攻擊這些武器。此外,由於先進傳統載台價格昂貴,台灣面臨預算有限和政治現實,就意味著台灣無力承擔大量高性能傳統武器;因此中國就相對容易在真正「開戰」前,找出、標定並摧毀掉大部份武器載台。 其次,中國無法只透過灰色地帶作業壓迫台灣。雖然中國可以利用灰色地帶挑釁來影響輿論、挑戰台灣紅線、或蒐集情報,但這些並不對台灣的生存構成威脅。中國可以在不進行灰色地帶作業的情況下入侵台灣,但反之則不然。第三,允許中國執行一些灰色地帶行動可能符合台灣最佳利益。中國似乎偏好灰色地帶的挑戰,因為它希望避免衝突失控的風險。如果中國領導人認為台灣已經有效排除灰色地帶,那麼他們可能會更願意採取提升衝突的各種行動。


有些讀者可能會有異議,認為在灰色地帶退讓只會助長中國的胃口。或者,他們可能覺得,在灰色地帶退讓會為中國營造新的作戰優勢,從而更有能力發動那遲早會發生的攻擊。我們覺得這缺乏說服力。首先,台灣並沒有像英國領導人在1938年在慕尼黑與納粹代表會面時面臨那些不確定性。對我們來說,中國對於台灣的目標及要求是無限的。台灣絕對不該因為相信放棄灰色地帶會安撫中國,而這麼做。反而,放棄灰色地帶的原因應該是因為軍隊態勢涉及重大的機會成本。在資源有限的情況下,為了展示決心和回應對灰色地帶挑戰而花在少量、昂貴、傳統載台的每一塊新台幣,就表示少了一塊錢投入嚇阻入侵,建置並佈署大量(中國無法全數摧毀)的非傳統戰力。此外,如果做得恰當,放棄灰色地帶可以增強嚇阻力。台灣可以更清楚地表達自己將捍衛其最關鍵的利益,可信度也可以增加。藉由追求更具軍事效益的投資,中國如果進行大規模攻擊,台灣可使其付出更高的代價。


因此,我們建議台灣國防部重新斟酌其部隊現代化計畫。應該考慮保持足夠的傳統能力來「抵制」灰色地帶的侵略。若減少或取消建置新傳統武器系統,台灣可以釋放更多資源,投資於各種真正非傳統、反入侵武器和能力。

4.1 灰色地帶的空軍戰力

儘管有著看似無法克服的質與量差距,台灣的政治和軍事領導人仍然致力於建立一個高端戰鬥機為主的空軍。軍中官員、民選代表和國防學者在與我們的談話中一再提到這一點。重要的是,政府購買和部署先進戰鬥機的理由與他們的作戰能力幾乎無關。相反地,官員使用兩個論點試圖合理解釋為何要花費高成本研發、採購、維護和操作先進戰鬥機。第一個論點,也是最常被引用的觀點,著眼於擁有載人技術先進飛機相關的心理效益。一位資深官員說,「你無法創造無人機的英雄飛行員」。 他接著說,台灣空軍F-16戰鬥機在台北上空飛行值得其成本,因為它可以提振百姓的士氣和決心[註 150]。在隨後一系列訪問中,資深立法委員、前政府官員和國防學者堅稱,向美國購買先進飛機,除了增強作戰能力,同等重要的是能安定民心[註 151]。不只他們這樣認為。一位前美國外交官肯定了「F-16飛行員是英雄」的論點,並指出「心理戰在這裡的作用非常大」[註 152]


第二個論點是關於傳遞信號。一些受訪者表示,當美國向台灣出售先進飛機時,它向中國發出明確信號,即美國會介入衝突。一位受訪者簡明扼要地說,「當你們出售最新戰機時,它讓中國知道美國會在衝突中為我們進行干預」。 從本質上講,這個論點是「昂貴信號」理論的一種變型。 這個理論意味著,一個國家(如美國)若要可信地表示它確實會做一件事(例如,幫助盟友或夥伴),最佳的方式就是採取昂貴的行動。邏輯是,除非真正願意履行威脅,否則這國家不會承擔這些成本[註 153]。當美國想要可信地表明它將代表為盟友而介入,它通常會做一些類似在盟友的領土佈署美軍部隊的事。這些作為成本相當高,無論是考量財務支出或此兵力將無法用於其他突發事件。美國願意承擔這些成本也是在告訴潛在敵人,它對採取行動,保護盟友是認真的。

<p><em>台灣的國防預算嚴重受限。光是維持和操作既有的F-16、F-CK和幻象戰機,就已經花費了12.6%的國防預算。</em></p>

台灣的國防預算嚴重受限。光是維持和操作既有的F-16、F-CK和幻象戰機,就已經花費了12.6%的國防預算。

然而, 將出售先進戰鬥機視為「昂貴信號」,存在著兩個問題。 首先,購買昂貴戰鬥機以加強民眾決心意志的想法,忽視了與這種戰略涉及的機會成本。理想的情況是,台灣有足夠龐大國防預算,可以負擔足夠數量的先進戰鬥機,保持與中國空軍的平等地位,並確保在敵人入侵前勢必進行的飛彈攻擊中能大量倖存。可惜的是,台灣的國防預算嚴重受限。光是維持和操作既有的F-16、F-CK和幻象戰機,就已經花費了12.6%的國防預算[註 154]。 購買和維持F-35戰機更是昂貴。因此,即使在先進戰鬥機上花費的每一塊新台幣都能增強公眾決心,這種決心是捨棄實際作戰能力所交換而來的。更糟的是,拿決心來交換戰力的策略很容易適得其反。在戰爭中,幾乎沒什麼比見到數量有限的先進武器在掩體內或台北上空被摧毀,更會削弱民眾的集體意志。

其次,我們無法確認,向合作夥伴出售武器必然表示賣方願意代表買方打一場戰爭[註 155]。軍售與昂貴信號相反,因為銷售武器的利潤其實很高。由於中國領導人知道美國靠軍售賺錢,他們可能會認為軍售所傳達的信號不過就是美國總統對軍火工業的支持罷了。


持平而論,由於兩岸情勢似乎造成美國無法傳達一般認知的昂貴信號,台灣領導人可能會將軍售視為美軍駐台的次佳選擇。美國的軍售也不是沒代價的。至少,軍售表明美國願意容忍每一次美台軍售宣布後,中國的不滿和報復。


儘管如此,我們認為,只因為以為美國對台軍售就暗示美國願意代表台灣參戰,而將有限國防預算投入昂貴的美國武器系統是有風險的。美國是否會介入台灣與中國之間的戰爭仍存在爭議。從歷史的角度來看,美國對台灣的承諾從共同防禦條約時代開始逐漸減弱。過去四十年大眾和精英們對這問題的看法起起伏伏,但總的趨勢似乎對美國介入產生了越來越多懷疑。也有許多美國人似乎認為美國應該利用台灣作為改善與中國關係的籌碼[註 156]

4.2 建議事項

先進戰機明顯有助於對抗中國在灰色地帶的挑釁行為,並在和平時期提高大眾士氣。但是,由於我們在前言和本章開頭討論的原因,台灣不應該為了在灰色地帶對抗中國,而犧牲真正的作戰能力。台灣空軍應該維持其現有機隊,毋須大量投資購買高端的第五代飛機。本來用於採購和維持有限數量的F-35B和其他先進載台的資金,應該投入到以下戰力。


購買更多早期預警設備


讓關鍵決策者在入侵時有更長的應變時間非常重要,可以藉此集結戰鬥能力、啟動防禦措施及警告國際社會。而且這降低中國發動突擊的信心,並讓中國更擔心一旦失去突襲的能力,任何入侵企圖都將遭遇持續且血腥的反擊—因而提高嚇阻力。空基的情監偵(ISR)載台,特別是遙控式,可以補足台灣有限的情監偵載台。無人的情監偵載台還可以為台灣提供額外的政治空間,以便因應突發危機。舉例,如果台灣派出無人機觀察和報告灰色地帶的入侵,而無人機被擊落,台灣的領導者不需要承受飛行員失事那麼強烈的國內壓力。


台灣國防規畫單位有多種調整情監偵戰力的方式。重點可放在提早取得中國入侵所需之前置活動的情報。或者情監偵戰力可以強調整合作戰裝備,以便在衝突時使用,不論是灰色地帶還是全面作戰。

<p><em>購買更多早期預警設備,讓關鍵決策者在入侵時有更長的應變時間非常重要。</em></p>

購買更多早期預警設備,讓關鍵決策者在入侵時有更長的應變時間非常重要。

修編防空「戰術、技巧及程序」

台灣應該修編其防空戰術、技巧及程序,以大幅延長與中國的衝突。以來犯飛機或飛彈為目標的防空系統傳統上用於區域防禦,這使預置雷達易受攻擊。因此,像愛國者三型這樣的防空系統很可能會被中國在短時間內摧毀。反之,台灣的整體防空系統用來可以製造機會,讓機動部隊向入侵部隊發動逆襲[註 157]。比如說,愛國者三型在導彈攻擊時可先按兵不動,而用來摧毀試圖支援兩棲登陸地面部隊的解放軍戰機[註 158]


儘管修編防空戰術、技巧及程序無助於台灣空軍直接對抗灰色地帶挑戰,但它們仍可間接影響中國的行為。例如,根據蘭德智庫研究所述,修編戰術、技巧及程序將表明台灣致力持續作戰、捍衛領土。這也同時會限制中國目前在南海佔領爭議領土,並在領土上大興土木的舉措。


對防空戰術、技巧及程序的修改也會帶來可觀投資回報。這件事幾乎沒有預算支出—至少在相對於研發、採購或維持—而台灣可以取得顯著的作戰收益。此外,如果中國得知這些修編,那麼嚇阻力就會提高,因為這些修定會使戰事更有可能延長。 不過這種改變的確可能導致衝突中的士氣低落和公眾壓力。敵方導彈入侵時,若台灣故意不用對稱方式使用飛彈系統,民眾可能誤以為軍方不作反應,意味著台灣缺乏應對敵方的手段或決心。人們可能不知道或不相信延遲防空回應是為了達到最大效果。


不要購買F-35B

F-35B提供了台灣政治和軍事領導人所要的:第五代戰機、空對空、空對地和短場起飛垂直下降的能力。在我們採訪的許多軍事、政治和學界官員看來,擁有最新的戰鬥機將達到讓人民安心的目標,並向中國發出信號,傳達美國有決心介入任何兩岸衝突。


蘭德智庫研究的結論的確指出,完全由F-35B組成的戰鬥機機隊比其他可能兵力結構選項更具生存能力。即使在預算限制下,必需汰除現有的第四代飛機、並將部隊規模縮小85%,這個結論也一樣成立。蘭德智庫認為,在海上封鎖情況下,數量少、單純的F-35B機隊在空對空作戰的前60天內幾乎不會折損,但若是混合戰力(例如目以F-16戰機為主的機隊)將承受相當大的損失[註 159]。針對目前的威脅,蘭德研究還認為,一支小型F-35機隊在空對空作戰中存活時間可能是次佳兵力組合的兩倍長。此外,F-35戰力組合,相較於目前擁有的第四代戰機,能讓中國空軍造成更大的損失。


儘管如此,我們認為F-35B的缺點比優點多。這個選項取決於美國是否願意將飛機賣給台灣,但這並非可以預料[註 160]。更重要的是,轉向僅由F-35B組成的戰鬥機隊意味著重大作戰風險。為了維持國防支出水平、同時負擔F-35B的高單位成本,台灣必須讓其現有的全部第三代和第四代戰鬥機退役,機隊將從400多架飛機縮小至不到60架。這樣小規模的軍力讓人想起空權理論家朱利奧.杜伊特(Giulio Douhet)的勸誡,即要摧毀敵人的「雞蛋」(飛機),最好是趁他們還在「窩巢」(空軍基地)[註 161]。如果對手可以在地面上就摧毀戰機,那麼戰機再怎麼先進,都不值得投資。再加上相較於400架第四代戰機,解放軍作戰單位更容易預先定位、標定、和癱瘓這60架F-35B,所以這些戰機的價值就更低了。鑑於解放軍可能會大量使用潛伏人員和預先安置的特戰部隊,暗殺關鍵領導人並破壞重要基礎設施,即使台灣自豪的機堡設施也可能無法為這麼少數的高價值目標機隊提供足夠的保護[註 162]


總之,台灣現有的第四代機隊足以應對灰色地帶作業,包括攔截、監視和軍力展示任務。即使F-35B更擅長執行此類任務,相關的機會成本—無論是財政支出還是為了購買F-35B而必須放棄的第四代戰鬥機數量—都是令人望而卻步的。

<p><em>不要購買F-35B。</em></p>

不要購買F-35B。

4.3 灰色地帶的海軍戰力

專家分析與台灣軍事目標之間的差距,最明顯的領域莫不過海軍兵力結構與造船議題。台灣國防部最近公佈計畫將自製國造一系列專為制海任務的艦隊。該計畫甚至是民進黨2016年政綱的一部分。然而多年來,大多數美國專家都給予相反的建議:台灣不該發展制海能力,而應發展海上拒止能力,包括飛彈快艇、水雷和機動反艦飛彈,因為台灣無力負擔足以對抗強大解放軍海軍的制海艦隊[註 163]


我們認為,台灣應該考慮一條中間道路,介於台灣目前規畫與大多數美國國防專家建議之間的方案。具體來說,我們認為台灣應該繼續發展一些可行性高的項目,但也應該縮減一些太具野心的項目。台灣海軍可以把開發高端海軍載台的預算,轉而採購不同的海上拒止能力。


2016年,台灣公佈了一項雄心勃勃的造船計畫,旨在透過自製載台重建整個海軍艦隊。台灣海軍目前的首要任務是潛艦國造計畫,即8艘柴電潛艇。其他規畫包括4艘根據美軍伯克級驅逐艦打造的驅逐艦、15艘2,000-3,000噸級的巡防艦、11艘沱江級巡邏艦(其中一艘已在服役)、1艘22,000噸級的直昇機船塢登陸艦—基本上是攻擊直升機用的小型航空母艦—以及2艘10,000噸級,用來運輸地面作戰部隊和登陸艇的船塢載台登陸艦[註 164]。此計畫的一個關鍵部分是迅聯計畫,旨在開發靈活且可擴增的台版神盾相位陣列雷達系統。這種所謂的分散式架構作戰系統將被整合到各陣地的船艦,效法美國海軍的「分佈式殺傷」概念。


在此自製艦隊的運用上,台灣海軍有個雄心勃勃的計畫。在我們的訪談中,一些國防官員提及在第一島鏈保護海上航路的野心,並讓中國航母處於危險之中,特別是如果它們企圖進入一向安全的台灣東邊海域作戰[註 165]。計畫是「將主要部隊部署在中國海軍攻擊範圍之外的安全區域,然後嚇阻中國啟動兩棲入侵。如果中國海軍仍然派遣兩棲艦隊,台灣海軍倖存的艦艇將進行決戰,防止解放軍登陸。」[註 166]


不過,由於台灣在中國長程反介入武器範圍內,這一計畫不太可行。台灣的水面艦艇很容易受到彈道飛彈、水雷和潛艇的攻擊。事實上,中國飛彈的射程已經增加到連台灣以東也不再是台灣海軍的避風港。此外,台灣海軍面臨著與空軍同樣嚴重的預算限制,只能負擔數量相對較少的高端傳統海軍載台。一樣地,這種限制讓中國作戰計畫單位更容易鎖定目標。中國更容易追踪、定位、標定和摧毀這個數量較小的艦隊。總之,中國的長程精準打擊能力,再加上台灣傳統海軍艦隊無可避免只能維持小規模,這意味著台灣的船艦在全面衝突中無法存活夠久,以有效地嚇阻對岸入侵。


充其量,台灣目前的造船計畫算是有抱負但不實際。在最糟糕的情況下,會因此鼓勵中國在衝突最初階段就擊敗台灣海軍,因而削弱了嚇阻力。這些投資與相關風險也不是在灰色地帶反擊中國所必須的。台灣現有的水面艦隊足以執行大多數海上灰色地帶入侵所需的監視、攔截和軍力展示任務。相比之下,運用先進的神盾級艦是「小題大做」。它們擁有的能力超過台灣「展示露臉」所需。較不先進且成本較低的船艦幾乎可以執行同樣的功能。

4.4 建議事項

我們提出四項建議來調整造船計畫,提供台灣反擊中國海軍挑釁的能力,同時騰出預算投資於在戰時更有效益的不對稱海上拒止能力。


這種再平衡並不意味著放棄所有高戰力兵力或完全將灰色地帶讓給中國。正如我們之前所說,傳統和新式的反入侵武器都可以繼續「抵制」灰色地帶的侵犯。我們一致建議台灣優化兵力結構,以抵擋最危險的侵略威脅,而非編組一支只為對抗灰色地帶作業的軍隊。然而,優化台灣海軍的反入侵戰力,並不意味著它就無法抵抗灰色地帶挑釁。此外,我們建議投資在技術上較無挑戰性的載台,如巡防艦和小型潛艇,讓台灣保有未來可佈署更高性能武器的能力,並透過漸進方式,降低這些載台的相關技術風險。我們建議現在適度投資在能力和能量上的改進,以解決目前最緊迫的國土防禦,同時保留改變戰略的能力,以因應未來如果中國挑釁的頻率和強度增加的情況。


暫緩潛艦國造計畫

乍看之下,潛艦載台似乎是台灣應對威脅的完美解決方案。在台灣政治界,現任和前任政府官員一直都將其列為首要任務。然而,他們也一致承認,台灣需要美國的技術援助才能實現潛艦國造計畫。問題是台灣從未建造過潛艦,而水下載台的建造和操作都會比水面艦來得具技術挑戰性。倘若有足夠的時間和金錢,台灣幾乎肯定可以佈署某種潛艦載台。然而,它的機會成本不容低估。台灣沒有多餘的時間和金錢,台灣需要投入潛艦國造計畫的時間和金錢,將嚴重限制台灣投資其他必要項目的能力[註 167]


另一個問題是作戰方面。即使台灣設法建置生產8艘潛艦,這種戰力也不太可能顯著增強台灣的傳統(正規)嚇阻能力。中國將優先標定和摧毀所有8艘潛艇,任何停泊在港口的台灣潛艦都容易受到破壞和先制飛彈攻擊。而且潛艦也高度需要維護,維修週期意味著即使有早期預警,也很難一次出動所有8艘潛艦。接收到早期預警並出港的潛艦、以及已經在海上的潛艦,將成為中國海軍持續反潛作戰的目標。於是,台灣的作戰載台數量將不足以嚴重威脅入侵軍隊。這種約束限制了潛艦國造計畫實現嚇阻效果的能力。潛艦也不適用於應對灰色地帶挑釁。畢竟,潛艦最明顯的功能是要在執行戰鬥任務之前都不被發現。因此,潛艦國造計畫需要付出巨大代價,卻不見得能顯著增強台灣的嚇阻力。


臺灣台灣應該考慮生產成本更低,技術較不具挑戰性的半潛式艦艇和微型潛艇,而不是潛艦國造。建造更多這些船艇有兩個主要好處。首先,會讓台灣造船工業學習建造較不複雜的水下武器,這種作法讓台灣有能力構建一個未來更有希望成功的潛艦國造計畫,而不會在短期內將有限的國防資金投入到風險高的計畫中。其次,若著重於較不昂貴的水下武器,海軍可以採購更多的載台,用在可能遭入侵的海上航路,提高海上拒止能力。

<p><em>暫緩潛艦國造計畫</em></p>

暫緩潛艦國造計畫

增加小型水面戰艦投資,如巡邏艦和巡防艦

台灣需要汰換老齡的水面艦隊。許多美國國防分析人士認為,台灣應該專注於建造一支飛彈快艇艦隊,而不是購買任何新的大型水面戰艦。然而,僅僅投資飛彈快艇也存在著問題。雖然飛彈快艇可以襲擾和攻擊入侵艦隊,但它們的航程有限,無法進行公海巡邏,也不適合大多數灰色地帶任務,例如攔截襲擾台灣商船的船隻。讓一艘微型飛彈船面對大它十倍的解放軍海軍巡洋艦,在觀感上非常不好,可能會打擊大眾信心與軍方的可信度。


然而,台灣在公海上無法與中國一較高下,即使購買任何大型水面戰艦,也仍然易受到中國長程反介入武器的攻擊。或許解決這一難題的最佳方法是台灣繼續建造匿蹤的沱江級巡邏艦。台灣海軍計畫部門可從建造和部署這個載台的經驗,迅速建立一個小型的2,000-3,000噸巡防艦級的戰鬥艦隊,並運用台灣本土生產的迅聯系統。這些巡防艦夠大,足以執行護送商船、巡邏、並維持海軍軍力展示,強調台灣的海上主權。此外,生產一支巡防艦隊亦將提供台灣國防工業工作機會。最後,台灣最終可以用「螺旋式發展」方式,將巡防艦載台擴大為更大、更有能力的艦隊變體,類似於歐洲設計。這樣的計畫可以作為發展水上艦艇長期路徑圖一部分。不過,台灣領導人不必在短期內做出決定,如果未來的情勢(和國防預算)發生變化,就能彈性因應。

<p><em>增加小型水面戰艦投資,如巡邏艦和巡防艦</em></p>

增加小型水面戰艦投資,如巡邏艦和巡防艦

暫緩神盾級驅逐艦計畫

儘管重組老邁巡防艦隊有其價值,但台灣海軍應該暫緩建造一艘10,000噸大型神盾級驅逐艦的計畫。與潛艦國造計畫情況一樣,台灣的造船業尚未證明具備技術能力,能以合理成本與時間下在國內生產這樣一個龐大而複雜的載台。再者,有限的預算箝制了台灣可以負擔的數量。這些缺點類似於潛艦國造計畫的缺點。鑑於中國反介入武器的射程與中國海軍的數量優勢,神盾級驅逐艦無法在對中國的戰爭中持續抵抗太久。台灣只能負擔得起有限的驅逐艦數量,反入侵防禦的作用微乎其微。最後,神盾級驅逐艦對和平時期的軍力展示任務根本是「大材小用」。


造船成本通常與噸位成正比,台灣建造一艘驅逐艦的支出大概可以用於建造至少四艘巡防艦。這四艘巡防艦各別的作戰能力可能較低,但比起單一載台它們在同一時間可出現在不同地方,使對手更難標定。繼續進行小規模的驅逐艦研發讓台灣保留選項,能夠在未來建置這種或類似的載台;同時,專注於較小型的水面戰艦,台灣將能快速地佈署大量載台、驗證造船工業生產複雜水面艦的能力、並在近期投資國內生產以實現政治承諾。在短中期,台灣現有的紀德級驅逐艦足可擔任象徵性的大型水面艦。


縮減或裁撤台灣兩棲部隊

在所有台灣海軍的專案與計畫中,老齡但數量眾多的兩棲部隊最沒有戰略意義,既無法阻止灰色地帶作業、也不能阻止對岸入侵。似乎沒有一個合理情況會導致台灣派遣兩棲部隊跨越海峽對中國進行攻擊。更糟的是,兩棲攻擊艦的設計是用做攻勢作戰,是兵力投射載台,具挑釁意味,中國可以因此聲稱台灣懷有修正主義的野心。


台灣的兩棲艦隊也造成巨大的機會成本。台灣維持和操作這些船艦所花的資金和人力,就無法用於研發和部署其他更實際、更不挑釁的戰力。可以肯定的是,兩棲艦艇可以提供災難防救和人道救援,還可以運輸軍隊往返於台灣外島。然而,其他各種不那麼昂貴且不具挑釁性的船隻也可以輕鬆執行這些任務。事實上,民用運輸船隻可以以更低的成本做到親善行動、支援部隊運輸,而且絲毫沒有挑釁意味。


台灣海軍不該維持十幾艘老舊兩棲艦艇及登陸艇—更別提投資新的大型兩棲艦隊—而應該重新考量將這些資源投入取得更先進的海上拒止能力。與此同時,裁撤傳統的兩棲載台會讓海軍陸戰隊無任務可執行。海軍陸戰隊需要新的任務,應調整為灘頭/海上的海岸防禦和濱海作戰,我們將在下一節詳細討論。

4.5 預估可節省的成本

詳細計算以上提案所能節省的成本,無疑相當困難。首先,台灣造船計畫中,許多載台的預計造價多是粗估的,而且大部分只在新聞稿中提及。雖然美國國會預算辦公室(CBO)和國會研究處(CRS)報告提供相對詳細的費用,但由於勞動成本的不同,美國造船成本並不一定適用於台灣。此外,美國的神盾驅逐艦或直昇機船塢登陸艦(LHD)的戰力配備也不一定和台灣版本相仿。最後,台灣的預計造價是針對尚未投入生產的載台(飛彈巡邏艦除外),並需要承受武器系統相關的成本增長[註 168]。因此,下表列出台灣規劃成本和美、歐船艦的對應生產成本。


不同載台別的成本節省[註 169]

<p><span style="color: rgb(184, 155, 162);">[註 170][註 171]</span></p>

[註 170][註 171]

減少這些載台,理論上在人力和維持(或操作和維護)費用方面,也可以節省大量成本。將可減少:大型驅逐艦所需的人力、要購買和儲存的備件和燃料、以及岸上的基礎設施(包括強化和分散配置上述的燃料和零件庫存)。但是,由於兩個原因,這些預估節省未被納入。首先,沒有詳細的預算,就無法計算這些節省的支出;而且即使有,也很難按照個別載台或退役艦級估算成本。其次,我們並不預計國防人力或維持運作成本將全面下降。相反地,我們建議將上述大型載台釋放出的人力轉移到更多的小型載台上。如此,任何人力和成本節省幅度非常有限。


總之,我們相信可以透過暫緩潛艦國造計畫、神盾級驅逐艦和採購F-35B戰機,可以釋放大量資源。這些資源可用於購買大量巡邏艦、巡防艦、防空系統以及下一節要討論的不對稱防禦系統。因此,這些建議產生的任何「節省」都不會降低整體國防預算,而是有效地促成台灣軍隊現代化,並可信地嚇阻強大敵人。

[註 149]

OSD, Military and Security Developments, 第78頁;和 Republic of China, 2017 Quadrennial Defense Review, 第39頁。

[註 150]

2018年1月15日在台北與國安會資深官員訪談。

[註 151]

2018年1月17日在台北與王定宇先生與蔡適應先生訪談;2018年1月17日在台北與林郁方博士訪談。

[註 152]

2018年1月19日在台北與前美國政府官員訪談。

[註 153]

James D. Fearon, “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 41, No. 1 (1997): 第69頁。

[註 154]

Lostumbo et al., Air Defense Options, 第23–26頁。

[註 155]

關於一項部分例外,見 Yarhi-Milo et al., “To Arm or to Ally?”

[註 156]

Bonnie Glaser, “The Future of U.S.-Taiwan Relations,” Statement before the House Foreign Affairs Committee Subcommittee on Asia and the Pacific, 2016年2月11日。

[註 157]

Lostumbo et al., Air Defense Options, 第59頁。

[註 158]

Ibid., 第57頁。

[註 159]

Ibid., 第31頁和第34-39頁。

[註 160]

Marcus Weisgerber, “F-35 Sale to Taiwan Not Worth the ‘Risk,’ Experts Warn,” Defense One, 2018年3月26日, 摘自 https://www.defenseone.com/politics/2018/03/f-35-sales-taiwan-not-worth-risk-experts-warn/146970/; 和 Ellen Mitchell, “Top GOP senators push Trump to sell F-35s to Taiwan to deter China,” The Hill, 2018年3月26日, 摘自 http://thehill.com/policy/defense/380362-top-gop-senators-push-trump-to-sell-f-35s-to-taiwan-to-deter-china。

[註 161]

Giulio Douhet (trans. Dino Ferrari), The Command of the Air (Tuscaloosa, AL: University of Alabama Press, 2009/ 1921): 第34–35頁。

[註 162]

Easton, The Chinese Invasion Threat: 第86頁。

[註 163]

Gholz, “No Man’s Sea,” 第18–19頁; 和 Thomas et al., Hard ROC 2.0: 第33–43頁。

[註 164]

Rowan Allport, “Taiwan’s Navy: Striking the Asymmetric Balance,” Real Clear Defense, 2017年11月29日摘自 https://www.realcleardefense.com/articles/2017/11/29/taiwans_navy_striking_the_asymmetric_balance_112696.html;Dan Darling, “Taiwanese Navy Pushes the Throttle on Indigenous Shipbuilding with LHD Plan,” Forecast International, 2017年3月14日 摘自 https://blog.forecastinternational.com/wordpress/taiwanese-navy-pushes-the-throttle-on-indigenous-shipbuilding-with-lhd-plan/;Michal Thim and Liao Yen-Fan, “Taiwan Navy Emphasizing Domestic Shipbuilding in Ongoing Maritime Restructure,” USNI News, 2016年3月25日摘自 https://news.usni.org/2016/03/25/taiwan-navy-emphasizing-domestic-shipbuilding-program-in-ongoing-maritime-restructure;和 Michal Thim and Liao Yen-Fan, “Taiwanese Navy Plans to Enhance Fleet Air Defense,” The Jamestown Foundation China Brief, Vol. 16, No. 7, 2016年4月21日摘自 https://jamestown.org/program/taiwanese-navy-plans-to-enhance-fleet-air-defense/。

[註 165]

2018年1月15日在台北與國安會資深官員訪談。

[註 166]

Shang-su Wu, The Defence Capabilities of Small States: Singapore and Taiwan’s Responses to Strategic Desperation (Singapore: Palgrave Macmillan, 2016): 第122頁。

[註 167]

Wu, The Defence Capabilities of Small States, 第130頁。目前,台灣意圖在2026年完成第一艘潛艦,但要達成時間表並不容易。見 Franz-Stefan Gady, “India, Japan to Submit Design Proposals for Taiwan’s New Indigenous Submarine,” The Diplomat, 2018年7月12日, 摘自https://thediplomat.com/2018/07/india-japan-to-submit-design-proposals-for-taiwans-new-indigenous-submarine/。

[註 168]

針對類似載台,比較台灣與美國的預估成本顯示,台灣的預估可能過度樂觀。

[註 169]

U.S. Congressional Budget Office, “An Analysis of the Navy’s FY17 Shipbuilding Plan,” 2017年2月摘自 https://www.cbo.gov/publication/52324;“Republic of China Navy,” Globalsecurity.org, 摘自 https://www.globalsecurity.org/military/world/taiwan.navy.htm;Jeremiah Gertler, F-35 Joint Strike Fighter (JSF) Program, Congressional Research Service 2018年4月23日摘自 https://fas.org/sgp/weapons/RL30563.pdf;和 Joseph Trevithick, “Taiwan Wants to Speed up Construction of Its New Missile-Toting Stealthy Catamarans,” The Drive.com, 2018年5月15日摘自http://www.thedrive.com/the-war-zone/20911/taiwan-wants-to-speed-up-construction-of-its-new-missile-toting-stealthy-catamarans。

[註 170]

相較於美國核子攻擊潛艦,Utilized Type 214 的載台較類似。

[註 171]

這是實際成本而非估計,因為沱江級巡邏艦已經進入生產階段。

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